Dasar Hukum Pelaksanaan Pembatasan Kegiatan Masyarakat (PPKM) Darurat Dalam Upaya Pencegahan Penyebaran Covid-19

Bukti Hukum - Jakarta, Pembatasan Kegiatan Masyarakat (PPKM) darurat merupakan langkah yang ditempuh oleh Pemerintah untuk mencegah penyebaran Corona Virus Disease (Covid-19) semakin meluas di Indonesia, PPKM diberlakukan untuk pulau Jawa dan Bali terhitung mulai tanggal 3 s.d 20 Juli 2021 dan direncanakan diperpanjang sampai dengan akhir bulan Juli 2021 tergantung hasil evaluasi PPKM yang akan dilakukan dalam waktu dekat.

Jika melihat implementasinya dilapangan, maka pemberlakuan PPKM dinilai lebih ketat dibandingkan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) yang sebelumnya pernah diterapkan oleh Pemerintah, hal ini bisa dilihat dari banyaknya penyekatan jalan yang dilakukan oleh petugas untuk menghalangi pengendara masuk ke area tertentu.

Pemberlakuan PPKM, merujuk pada ketentuan Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 2021 tentang Pemberlakuan Pembatasan Kegiatan Masyarakat Darurat Corona Virus Disease 2019 Di Wilayah Jawa dan Bali, Intruksi ini keluar sebagai tindaklanjut arahan Presiden Republik Indonesia yang menginstruksikan agar melaksanakan Pemberlakuan Pembatasan Kegiatan Masyarakat (PPKM) Darurat Corona Virus Disease (COVID-19) di wilayah Jawa dan Bali sesuai dengan kriteria level situasi pandemi berdasarkan assesmen.

Dalam ketentuan Instruksi Mendagri Nomor 15 Tahun 2021 ini, diatur beberapa hal pokok antara lain; pelaksanaan kegiatan belajar mengajar (Sekolah, Perguruan Tinggi, Akademi, Tempat Pendidikan/Pelatihan dilakukan secara daring/online, dan pelaksanaan kegiatan pada sektor non esensial diberlakukan 100% (seratus persen) Work From Home (WFH).

Namun pemberlakukan PPKM ini mendapat respon dari masyarakat yang terkena dampak ekonomi langsung, mengingat tidak semua pekerjaan pada sektor non esensial dapat dilakukan secara WFH, terlebih banyak perusahaan yang pada akhirnya memilih untuk merumahkan sebagian pekerjanya karena menderita kerugian akibat perusahaannya tidak dapat beroperasional secara maksimal. 

Di sisi lain, usaha Pemerintah untuk menekan laju penyebaran Covid-19 patut diapresiasi, mengingat sampai dengan saat ini angka positif Covid-19 yaitu sebesar 2.832.755 dan meninggal sebesar 72.489 update terakhir tanggal 17-07-2021 sumber: https://covid19.go.id/, data tersebut mencerminkan bahwa penyebaran Covid-19 semakin tidak terkendali, bahkan saat ini telah diketemukan varian jenis baru Covid-19 yang dinilai lebih berbahaya dan cepat menular. Oleh karena itu, perlu adanya langkah yang lebih tegas untuk membatasi mobilisasi masyarakat yaitu dengan PPKM.

Yang menjadi persoalan, istilah yang digunakan Pemerintah dalam penanganan Covid-19 sering kali berubah-ubah yang pada akhirnya membingungkan masyarakat, misalnya penggunaan istilah PSBB dan PPKM, secara yuridis istilah PSBB diatur didalam ketentuan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan yaitu:

“Pembatasan Sosial Berskala Besar adalah pembatasan kegiatan tertentu penduduk dalam suatu wilayah yang diduga terinfeksi penyakit dan/atau terkontaminasi sedemikian rupa untuk mencegah kemungkinan penyebaran penyakit atau kontaminasi”.

Tetapi berbeda hal-nya dengan PPKM, istilah PPKM tidak diketemukan di ketentuan  Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan maupun didalam ketentuan peraturan pelaksananya yaitu; Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19).

Lalu dari manakah istilah PPKM ini muncul? Istilah PPKM secara yuridis baru diketemukan tercantum dalam ketentuan Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 2021 tentang Pemberlakuan Pembatasan Kegiatan Masyarakat Darurat Corona Virus Disease 2019 Di Wilayah Jawa dan Bali, Instruksi Mendagri tentang PPKM ini ditujukan kepada Gubernur, Walikota/Bupati dan pejabat Pemerintahan terkait.

Jika yang menjadi landasan PPKM adalah sebuah Instruksi Menteri, maka pelaksanaan PPKM dilapangan yang mengatur masyarakat untuk menaati PPKM tidak berdasar, terlebih jika masyarakat pada akhirnya menerima sanksi pidana karena adanya pelanggaran terhadap suatu ketentuan yang diatur didalam ketentuan Instruksi Mendagri tentang PPKM, karena pada dasarnya Instruksi Mendagri tentang PPKM ditujukan kepada Gubernur, Bupati/Walikota dan pejabat Pemerintah terkait, dan sebuah Instruksi bukan merupakan Peraturan/regeling yang berisikan norma dan aturan yang berlaku mengikat terhadap masyarakat dan Instruksi Mendagri tentang PPKM tersebut bukanlah sebuah peraturan/regeling yang berisikan norma untuk mengatur masyarakat.

Apakah pelaksanaan PPKM dapat diatur melalui sebuah Instruksi Mendagri?

PSBB pertama sekali diterapkan di Jakarta pada tanggal 10 April 2020 dengan masa berlaku 14 hari yaitu sampai dengan tanggal 23 April 2020, keputusan ini disampaikan langsung oleh Gubernur DKI Jakarta Anies Baswedan dalam rangka mencegah penyebaran Covid-19 di wilayah DKI Jakarta.

Untuk melaksanaan PSBB itu, Pemprov DKI Jakarta menerbitkan Peraturan Gubernur Nomor 33 Tahun 2020 tentang Pelaksanaan Pembatasan Sosial Berskala Besar. Pergub tersebut memiliki 28 pasal yang mengatur seluruh kegiatan di Ibu Kota baik kegiatan perekonomian, kegiatan sosial, kegiatan budaya, kegiatan keagamaan, dan pendidikan.

Merujuk pada ketentuan Pasal 6 Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19), penerapan PSBB dapat dilakukan jika diusulkan oleh Gubernur atau Bupati/Walikota dan disetujui oleh Menteri Kesehatan. Artinya proses birokrasi penetapan PSBB dilakukan secara bottom-up. 

Namun proses birokrasi penetapan PPKM malah sebaliknya, yaitu dilakukan secara top-down. Artinya Pemerintah melalui Instruksi Mendagri tentang PPKM memerintahkan Gubernur, Bupati/Walikota untuk melaksanakan PPKM diwilayahnya masing-masing. Namun yang menjadi persoalan, produk hukum yang dikeluarkan oleh Pemerintah untuk mengatur PPKM yaitu Instruksi Mendagri tentang PPKM yang ditujukan kepada Gubernur, Bupati/Walikota dan pejabat Pemerintah terkait. Apakah Instruksi Mendagri tentang PPKM tersebut memiliki sifat mengikat kepada warga Negara sebagai sebuah peraturan? 

Dilihat dari kewenangan asalnya sebagaimana terlihat pada ajaran Rousseau, pembentukan peraturan negara yang mengikat warga negara dan penduduk secara umum (dari segi adressat) dan secara abstrak (dari segi hal yang diaturnya) beserta sanksi pidana dan sanksi pemaksaannya pada hakikatnya semua itu berasal dari fungsi legislatif yang bersumber pada volonte generale (kehendak rakyat).

Dalam perkembangan selanjutnya, ketika badan legislatif sering terlambat mengikuti perkembangan masyarakat, badan legislatif melimpahkan sebagian dari kewenangan legislatifnya kepada badan eksekutif sehingga badan eksekutif ikut pula membentuk peraturan perundang-undangan. Hal ini merupakan perkembangan revolusioner dari teori Trias Politica Montesquieu yang menempatkan pemerintah hanya sebagai pelaksana (perintah) undang-undang.

Dalam kaitannya dengan perkembangan tersebut, A. Hamid S Attamimi mengemukakan:

“Hanya perkembangannya yang datang kemudian menyebabkan dikenalnya pembentukan peraturan negara berdasarkan fungsi reglementer dan berdasarkan fungsi eksekutif. Sementara pada umumnya, kewenangan pengaturan yang timbul dari fungsi reglementer dan eksekutif itu selalu didasarkan pada peraturan negara yang lebih tinggi dalam wujud kewenangan atribusi ataupun delegasi”.

Jika merujuk pada kententuan Pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, terdapat hierarki peraturan perundang-undangan yang terdiri dari:

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; 

b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;

c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; 

d. Peraturan Pemerintah; 

e. Peraturan Presiden; 

f. Peraturan Daerah Provinsi; dan 

g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Dari uraian Pasal 7 tersebut diatas, terlihat jelas bahwa Instruksi Menteri tidak termasuk kedalam hierarki peraturan perundang-undangan. Instruksi Mendagri tentang PPKM secara yuridis tidak didasarkan pada peraturan yang lebih tinggi, hal ini terlihat dari konsiderans menimbang yang tidak menyebutkan perintah dari ketentuan peraturan perundang-undangan. Oleh karena itu, Instruksi Menteri hanya berlaku mengikat kedalam (internal pemerintah) dan tidak dapat dijadikan dasar pemberlakuannya kepada warga Negara.

Tidak dapat dipungkiri, bahwa pelaksanaan PPKM telah menyentuh ke segala aspek kehidupan masyarakat, baik itu secara ekonomi, pendidikan, ibadah dan lain-lain dan secara tidak langsung masyarakat diwajibkan untuk tunduk terhadap ketentuan PPKM. Oleh karena itu, perlu adanya pengaturan dan sumber kewenangan yang jelas untuk pelaksanaan PPKM atau Sebagai pelaksana undang-undang seharusnya Pemerintah kembali melaksanakan apa yang diatur didalam ketentuan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan, terlebih UU Kekarantinaan tersebut telah memiliki peraturan pelaksananya yaitu; Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19).

Jika UU tentang Kekarantinaan atau PP tentang PSBB tersebut dinilai belum maksimal untuk menekan laju penyebaran Covid-19, maka dapat dilakukan penyempurnaan atau revisi terhadap ketentuan dimaksud dengan melibatkan legislatif dalam pembahasannya.

Bagaimana penerapan pidana terhadap masyarakat yang melanggar suatu ketentuan yang diatur didalam ketentuan Instruksi Mendagri tentang PPKM?

Mengutip pemberitaan pada Harian Tempo, “Penyidik Polda Metro Jaya menetapkan tiga tersangka dalam kasus pelanggaran protokol kesehatan saat penerapan PPKM Darurat di Jakarta. Ketiga tersangka itu adalah bos dari perusahaan PT Ray White Indonesia atau Loan Market Indonesia (LMI) dan pengelola gedung PT Dana Purna Investama (DPI) yang kantornya disidak Gubernur Anies Baswedan” 

"Tersangka pertama ERK dirutnya, kedua AHV manajer HRD, ini dari PT DPI," ujar Yusri di Polda Metro Jaya, Jakarta Selatan, Rabu, 7 Juli 2021. Mereka dijerat dengan UU Nomor 4 tahun 1984 tentang wabah penyakit di Pasal 14 ayat 1 Juncto Pasal 55 dan 56 dengan ancaman 1 tahun penjara dan denda Rp 100 juta”.

Penegakan hukum yang tegas, memang sangat diperlukan dalam upaya menekan laju penyebaran Covid-19 di tanah air. Namun perangkat hukum yang mengatur pelaksanaan pencegahan Covid-19 perlu juga diatur sedemikian rupa agar masyarakat tidak bingung.

Kita ketahui bahwa, peristiwa sidak Gubernur Anies Baswedan yaitu dalam rangka pelaksanaan PPKM yang diatur didalam ketentuan Instruksi Mendagri tentang PPKM, tetapi terlapor dikenakan Pasal yang diatur didalam ketentuan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1984 tentang Wabah Penyakit. Mengapa tidak menggunakan Pasal 93 UU tentang Kekarantinaan yaitu:

“Setiap orang yang tidak mematuhi penyelenggaraan Kekarantinaan Kesehatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (1) dan/atau menghalang-halangi penyelenggaraan Kekarantinaan Kesehatan sehingga menyebabkan Kedaruratan Kesehatan Masyarakat dipidana dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun dan/atau pidana denda paling banyak Rp 100.000.000,00 (seratus juta rupiah)”.

Apakah mungkin penyidik ragu menerapkan Pasal 93 UU tentang Kekarantinaan karena sampai dengan saat ini Pemerintah tidak menetapkan wilayah manapun untuk dikarantina?

Jika demikian, perlu adanya sinkronisasi kebijakan Pemerintah dalam upaya penanganan Covid-19 dengan perangkat hukum yang ada, hal ini guna menciptakan kepastian hukum ditengah-tengah masyarakat, dan perlu adanya konsistensi penggunaan istilah PSBB atau PPKM atau Karantina wilayah sebagaimana yang diatur didalam UU tentang Kekarantinaan.

Menurut Kelsen, hukum adalah sebuah sistem norma. Norma adalah pernyataan yang menekankan aspek “seharusnya” atau das sollen, dengan menyertakan beberapa peraturan tentang apa yang harus dilakukan. Norma-norma adalah produk dan aksi manusia yang deliberatif. Undang-Undang yang berisi aturan-aturan yang bersifat umum menjadi pedoman bagi individu bertingkah laku dalam bermasyarakat, baik dalam hubungan dengan sesama individu maupun dalam hubungannya dengan masyarakat. Aturan-aturan itu menjadi batasan bagi masyarakat dalam membebani atau melakukan tindakan terhadap individu. Adanya aturan itu dan pelaksanaan aturan tersebut menimbulkan kepastian hukum.

Kepastian hukum secara normatif adalah ketika suatu peraturan dibuat dan diundangkan secara pasti karena mengatur secara jelas dan logis. Jelas dalam artian tidak menimbulkan keragu-raguan (multi tafsir) dan logis. 

Jelas dalam artian ia menjadi suatu sistem norma dengan norma lain sehingga tidak berbenturan atau menimbulkan konflik norma. Kepastian hukum menunjuk kepada pemberlakuan hukum yang jelas, tetap, konsisten dan konsekuen yang pelaksanaannya tidak dapat dipengaruhi oleh keadaan-keadaan yang sifatnya subjektif. Kepastian dan keadilan bukanlah sekedar tuntutan moral, melainkan secara factual mencirikan hukum. Suatu hukum yang tidak pasti dan tidak mau adil bukan sekedar hukum yang buruk.

Menurut Utrecht, kepastian hukum mengandung dua pengertian, yaitu pertama, adanya aturan yang bersifat umum membuat individu mengetahui perbuatan apa yang boleh atau tidak boleh dilakukan, dan kedua, berupa keamanan hukum bagi individu dari kesewenangan pemerintah karena dengan adanya aturan yang bersifat umum itu individu dapat mengetahui apa saja yang boleh dibebankan atau dilakukan oleh Negara terhadap individu.

Jika melihat norma yang ada pada Instruksi Mendagri tentang PPKM, jelas sekali tidak disebutkan adanya sanksi pidana bagi yang melanggar ketentuan tersebut. Sanksi pidana baru tercantum didalam ketentuan UU tentang Wabah dan UU tentang Kekarantinaan. Oleh karena itu, Pemerintah seharusnya menyiapkan perangkat hukum yang jelas dan memiliki sumber kewenangan untuk memberlakukan sanksi pidana bagi setiap orang yang melanggar ketentuan PPKM. Menurut Rousseau sanksi pidana dan sanksi pemaksaannya pada hakikatnya semua itu berasal dari fungsi legislatif yang bersumber pada volonte generale (kehendak rakyat). Artinya, pelaksanaan PPKM harus berdasarkan ketentuan Undang-Undang atau Peraturan Daerah.

Kesimpulan

Pelaksanaan PPKM tidak hanya berdampak secara ekomoni namun juga berdampak terhadap sistem hukum dalam penegakan aturannya dilapangan, istilah PPKM yang digunakan oleh Pemerintah tidak diketemukan didalam ketentuan Undang-Undang, melainkan diatur didalam sebuah Instuksi Mendagri yang tidak diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan.

Instuksi Mendagri tentang PPKM hanya berlaku mengikat kedalam (internal Pemerintah) yang ditujukan oleh Mendagri kepada Gubernur, Bupatik/Walikota dan pejabat pemerintahan terkait. Pelanggaran terhadap ketentuan yang ada Instruksi Mendagri tentang PPKM tidak dapat dijadikan dasar pemberian sanksi pidana kepada masyarakat.

Sanksi pidana dan sanksi pemaksaannya pada hakikatnya semua itu berasal dari fungsi legislatif yang bersumber pada volonte generale (kehendak rakyat) menurut Rousseau. Artinya, pelaksanaan PPKM harus berdasarkan ketentuan Undang-Undang atau Peraturan Daerah, dan jika melihat ketentuan Undang-Undang yang sudah tersedia saat ini, Pemerintah dapat kembali memberlakukan pelaksanaan PSBB atau Karantina Wilayah dengan berpedoman pada ketentuan Undang-Undang tentang Kekarantinaan dalam upaya pencegahan penyebaran Covid-19.

Jika norma yang tercantum didalam ketentuan Undang-Undang tentang Kekarantinaan dinilai belum cukup, maka Pemerintah dan legislatif dapat bersama-sama membahas perubahan atau revisi Undang-Undang tentang Kekarantinaan dimaksud sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.

>

>

>

>

>

>

>

>

>

>

>

>

Daftar Pustaka:

1. Buku Teori Hukum “Strategi Tertib Manusia Lintas Ruang dan Generasi”, Dr. Bernard L. Tanya, SH., MH dkk, Penerbit: Genta Publishing 2010.
2. Buku Meuwissen “Pengembanan Hukum, Ilmu Hukum, Teori Hukum, dan Filsafat Hukum”, Prof. Dr. B. Arief Sidharta, S.H, Penerbit: Refika Aditama 2018.
3. Buku Teori Hukum, Prof. Dr. Sudikno Mertokusumo, SH, Penerbit: Maha Karya Pusataka 2019.
4. Buku Ilmu Hukum, Prof. Dr. Satjipto Rahardjo, S.H, Penerbit: Citra Aditya Bakti 2014
5. Berita Harian Kompas.com dengan judul "Berlaku 14 Hari, Penerapan PSBB di Jakarta Sampai 23 April 2020", Klik untuk baca: https://megapolitan.kompas.com/read/2020/04/09/23332221/berlaku-14-hari-penerapan-psbb-di-jakarta-sampai-23-april-2020. 
6. Berita Harian Tempo.co, dengan judul “Polisi Tetapkan COO Ray White Indonesia Tersangka Pelanggar PPKM Darurat” https://metro.tempo.co/read/1480720/polisi-tetapkan-coo-ray-white-indonesia-tersangka-pelanggar-ppkm-darurat/full&view=ok

Share :